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來源：CE碳科技

作為城市公共事業(yè)的一部分，環(huán)衛(wèi)服務(wù)主要是對城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生和市容市貌形象進(jìn)行提升，形象化稱之為“城市美容師”。根據(jù)《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，環(huán)衛(wèi)服務(wù)所涵蓋內(nèi)容主要包括：道路清掃保潔；生活垃圾分類、收集、清運(yùn)；垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)營管理；公廁運(yùn)營管理；糞便清掏清運(yùn)等等。

近年來，隨著環(huán)衛(wèi)一體化、城市綜合服務(wù)、城市大管家概念不斷延伸，環(huán)衛(wèi)服務(wù)內(nèi)容越來越廣、越來越深。在業(yè)務(wù)廣度方面，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，將農(nóng)村與城市的環(huán)衛(wèi)工作放在同等重要的位置，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化模式盛行；在業(yè)務(wù)深度方面，不僅包含道路清掃保潔、生活垃圾收運(yùn)，還深入到了垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)營管理、公廁運(yùn)營管理、糞便清掏清運(yùn)等傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)，甚至有些地區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目還將城市綠化管護(hù)、城市照明、智慧停車等內(nèi)容納入其中。

不論服務(wù)內(nèi)容、作業(yè)方式如何轉(zhuǎn)變，縱觀我國環(huán)衛(wèi)市場化發(fā)展歷程，其實(shí)就是我國改革開放“縮影”，發(fā)端于北上廣深、經(jīng)歷了“從南到北、從沿海到內(nèi)地、從發(fā)達(dá)城市到縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的發(fā)展過程；我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)體制從政府“包攬包辦”到購買服務(wù)走向“市場化”，再到“環(huán)衛(wèi)一體化PPP”，70余年滄桑巨變，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。

繼梳理完垃圾填埋、垃圾焚燒等行業(yè)的發(fā)展變遷后，今日我們聚焦與之息息相關(guān)、更加前端的市政環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。為了更加清晰的展示變化，以國發(fā)辦〔2013〕96號文《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》作為標(biāo)志事件，從政策變化、管理模式、作業(yè)方式、服務(wù)內(nèi)容等多個視角，簡要分析我國市政環(huán)衛(wèi)發(fā)展史以及目前存在的問題，以期為行業(yè)未來發(fā)展提供參考和建議。

政策變化

從政府包辦到購買服務(wù)，再到PPP模式

我國市政環(huán)衛(wèi)之所以能夠吸引眾多企業(yè)入局、形成如今欣欣向榮的市場規(guī)模，歸根到底來自于環(huán)衛(wèi)體制改革和政府職能方式的轉(zhuǎn)變，同時這也是政府簡政放權(quán)、政企分開、管干分離、逐漸引入市場的過程。

建國初期，由于長時間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國市政環(huán)衛(wèi)一直是在政府主導(dǎo)下、由事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管實(shí)施，長期“管干合一”致使行業(yè)監(jiān)管缺位、效率不高。在西方新公共管理運(yùn)動和公共服務(wù)市場化改革的浪潮下，1984年，身處改革開放前沿陣地的“深圳”誕生了全國首家環(huán)衛(wèi)企業(yè)——深圳市日新清潔服務(wù)公司，點(diǎn)燃了我國環(huán)衛(wèi)市場化改革的“星星之火”，之后廣東、上海、北京等地率先進(jìn)行了一些探索。

2002年，原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城〔2002〕272號），對城市供水、供熱、垃圾處理等市政公用設(shè)施的建設(shè)，公開向社會招標(biāo)選擇投資主體，加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程，建立特許經(jīng)營制度。《意見》出臺后，東部沿海發(fā)達(dá)城市率先響應(yīng)政策號召，將部分環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)外包給第三方公司，形成了市場化雛形，但這類項(xiàng)目一般合同期限較短，服務(wù)區(qū)域范圍較小。

2006年，原建設(shè)部再次出臺《關(guān)于印發(fā)中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)的通知》、《中國城鄉(xiāng)環(huán)境體系建設(shè)》白皮書等文件，明確提出通過政府采購方式招標(biāo)市場主體，逐步消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，加快環(huán)境衛(wèi)生市場化運(yùn)作步伐。

特別是2013年，黨的十八大以來，提出要全面深化改革，明確了政府職能方式轉(zhuǎn)變，打造公共服務(wù)型政府，給環(huán)衛(wèi)行業(yè)帶來新的活力和政策支持。2013 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)辦〔2013〕96號文），明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度；同時財政部印發(fā)《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號）明確指出城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務(wù)（清掃保潔、垃圾處理和公共廁所管理、清掃）納入政府采購名錄。以此為分水嶺和里程碑，越來越多的地方政府以購買服務(wù)、按效付費(fèi)的方式將環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目對外招標(biāo)，推動市場競爭化，自此我國環(huán)衛(wèi)市場化改革由局部沿海城市試點(diǎn)進(jìn)入大規(guī)模市場推廣階段。

與此同時，2015年-2017年，在政策支持下，PPP模式和環(huán)衛(wèi)服務(wù)一體化模式興起，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》等政策通知都明確指出在公共服務(wù)領(lǐng)域全國推廣PPP模式。地方政府通過采取市場化模式引入社會資本，將道路清掃保潔、垃圾運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)站建設(shè)運(yùn)營、智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)搭建、后端垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營等推向社會，實(shí)行市場化運(yùn)作。

在PPP模式助推下，地方政府將幾條街道甚至整個區(qū)、縣環(huán)衛(wèi)作業(yè)整體打包，分標(biāo)段引入社會資本方入駐，幾億、十幾億、幾十億環(huán)衛(wèi)一體化巨額訂單頻頻涌現(xiàn)，一時間各路資本紛紛登陸市政環(huán)衛(wèi)市場，我國環(huán)衛(wèi)市場化改革浪潮風(fēng)起云涌，市場化率持續(xù)提高。據(jù)環(huán)境司南數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2022年末，全國城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場化率已達(dá)到73%，2860個區(qū)縣中，有2090個區(qū)縣完成了首輪城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場化改革。

近幾年，隨著垃圾分類、無廢城市、人居環(huán)境整治、城市雙創(chuàng)（創(chuàng)建全國文明城市/創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市）等工作推進(jìn)，《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）、《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好城市環(huán)境衛(wèi)生工作的通知》、《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》等系列政策出臺，都給我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展提供了良機(jī)，推動了我國環(huán)衛(wèi)市場規(guī)模的不斷壯大。

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